浅议政府采购需求管理存在的问题和对策

  政府采购制度是公共财政支出管理的重要内容,是财政支出的重要环节之一,也是国家进入市场经济轨道的重要标志之一,政府采购需求管理是进一步提升政府采购科学性准确性的有效措施，笔者结合近期出台的《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》）有关内容，结合具体审计实践，针对当前实施政府采购需求管理中存在的问题提出几点粗浅建议。

  政府采购需求管理是指采购人组织确定采购需求和编制采购实施计划，并实施相关风险控制管理的活动。采购需求是采购活动的核心,并贯穿于采购活动的全流程,既是供应商报价的基准,也是采购人决策的依据,对采购活动的成败和效率起到了关键性的作用。清楚明了、表述规范、含义准确的采购需求能够为潜在供应商提供清晰的指引，由此减少误判，降低流标可能性，提高采购成功率。因此，规范政府采购需求管理，不仅有利于加强对财政预算的约束力，提高采购资金的使用效益，还能有实际效果的减少重复性建设，遏制行为的发生，对维持经济社会稳定具有正向推动作用。自2021年4月30日《办法》印发实施以来，各地逐步出台相关细则和实施意见，如：吉林省公共资源交易中心研究出台了《落实政府采购需求管理办法细则》（吉公资发〔2022〕11号），从需求制定、需求调查、采购实施、监督管理四个方面，明确了需求管理的具体操作方法和流程。但是大部分地区仍处在观望了解阶段，既未对实施情况开展检查，也未出台类似《加强采购需求管理实施细则》等规章制度。

  一是需求设置存在歧视性。主要体现为设置特定技术服务要求或设置与履约无关的倾向性条款。例如，某些采购人在采购需求中，通过指定或限定专利、品牌、商标等特殊资格条件，暗中配合特定供应商，从而压缩潜在供应商的竞争空间，形成对非意向供应商的“需求壁垒”。这样的做法既侵害了其他供应商的利益，也大幅度的降低了以优质优价适配采购需求的可能性，不利于发挥财政资金的最大效益。

  二是需求提报缺乏计划性。依规定程序，从提报采购需求到签订采购合同常常要数月时间。但在真实的操作中，存在因采购需求缺乏计划性或以特殊需求为由而实施“突击采购”的情况。例如，某些采购人故意拖延采购需求提报时间，等工作需要时再将一般性采购变为应急性采购，力图采用单一来源、竞争性磋商等非公开对外招标采购方式，以此来规避本应执行的公开招标程序和有关部门的审查监督。这种做法不仅加大了临时采购的压力，而且盲目扩大了预算开支，难以实现财政资金精细化管理。

  采购人由于没对采购标的及其需要满足的技术/商务要求做充分的市场调查与研究和比较分析，因而会出现采购需求含义不准、要求不明、表述不清等问题。

  一是导致供应商不当竞争。例如，因需求编制缺少对技术参数、违约处置等详细要求，某些供应商采取恶意低价竞争的投标策略，即先以低价手段抢夺中标机会，而后又迫于成本压力，降低项目质量、拖延履约期限或以种种理由追加合同价款，结果非但难以达到采购需求标准如期履约验收，反而会使采购人后期陷入被动局面，只能为保证公共资源质量而追加额外预算费用，进而推高采购项目整体开支，这与“科学合理、厉行节约、规范高效、权责清晰”的采购需求管理原则背道而驰。

  二是引发供应商质疑投诉。例如，因需求编制未对《政府采购货物和服务招标投标管理办法》所规定的“采购标的需执行的国家有关标准、行业标准、区域标准或其他标准”作出明确要求，使供应商无法全方面了解采购需求信息，增加了投标的盲目性，同时也在某些特定的程度上增大了评标委员会自由裁量的空间和对潜在供应商隐性不公的风险，最终造成质疑投诉甚至采购失败，从而浪费大量的人力、财力和物力。

  一是物超所需现象突出。由于采购人主体责任意识缺失、预算绩效观念不强，或是未对采购项目予以充分调研和综合论证，提报的采购需求数量和品质远超实际办公需要和资产配置标准。例如，某些采购项目要求在实施期间和运行期间均需提供原厂服务，但从真实的操作来看，该项目并不是特别需要（至少在运行期间不需要）原厂服务，因而造成了不必要的资金开支和损失浪费，不利于加强预算绩效约束。

  二是前瞻需求考虑不足。与服务类采购需求不同，货物与工程类的无形损耗较大，更容易因科技发展和时代进步而脱离现实需要。由于缺乏对现有货物与工程使用周期、维护成本等考量，采购人往往惯性认为未来的采购需求可以用未来的预算资金满足，易引起现实性与前瞻性的不统一，难以有效提升财政资金使用效益。

  采购人应严格遵循“科学合理、厉行节约、规范高效、权责清晰”的需求管理原则，从提高政府采购的规范性和绩效性出发，将外在规则内化为自觉行动，并将责任意识覆盖采购全过程，变“一人之责”为“众人之责”，通过建立相互制衡、通力协作的内部分工体系，确保采购流程持续高效运转。

  一方面，采购人应针对采购需求管理中的重点风险事项，对采购需求和采购实施计划进行审核检查，重点进行非歧视性审查、竞争性审查等，避免因设置不当条款而造成隐性不公和质疑投诉。另一方面，采购人应确保采购需求内容清楚明了、含义准确，避免因表述不当而造成供应商理解偏差和低质低效采购。

  采购人在确定采购需求前，能够最终靠咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业高质量发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购等相关情况，进而提报更具针对性、适用性的采购需求，避免“豪华采购”“天价采购”等物非所需或物超所需的采购问题。

  一方面，采购人应建立涵盖预算、需求、采购一体化的内部控制体系，阐明各项采购流程的操作要点和风险事项，强化权责分工和激励惩戒。另一方面，财政部门应根据《政府采购需求管理办法》要求，细化执行标准和处罚措施，通过出台相关制度等方式推动政府采购需求管理工作落细落实。同时，采购人和财政部门应格外的重视对采购人员的专业能力提升，通过定期开展政策学习研讨会和专题知识培训会等形式，进一步提升采购人员编制、实施采购需求的精细化水平。（衡阳市审计局 王振旭 李青云 刘晴）

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